Necesitatea Reformării Consiliului Suprem de Securitate al Republicii Moldova

Luni, 04 Ianuarie 2010

Valeriu Mija, Director Executiv al Fundaţiei PRISA

I. Aspecte generale

Evenimentele care au avut loc în Republica Moldova pe parcursul acestui an au demonstrat o dată în plus imperfecţiunea cadrului legislativ al sectorului de securitate naţional, lipsa mecanismelor juridice ce ar asigura funcţionalitatea lui, fapt ce constituie o ameninţare serioasă pentru sistemul de securitate. În situaţia de astăzi cînd guvernarea RM, fiind o formă parlamentară, se efectuează de către o coaliţie largă, există premise reale pentru apariţia dualismului executiv asupra sectorului de securitate şi, corespunzător, un pericol major ca acest segment se fie blocat, ce, în consecinţă, va prejudicia grav securitatea naţională. Astfel de scenariu la rîndul său va limita puterea decizională a Comandantului Suprem – Preşedintele RM, care este garantul suveranităţii, independenţei naţionale şi integrităţii statului.

Actualmente, pentru a îndeplini obligaţiunile constituţionale, şi anume de a dirija sectorul de securitate, Preşedintele este asistat de către Consiliul Suprem de Securitate (CSS), compus dintr-un serviciu tip secretariat şi membrii Consiliului cu statut virtual avînd drept de vot, care, la rîndul lor reprezintă executivul şi Parlamentul. Conform concluziilor mai multor experţi naţionali în domeniul securităţii naţionale, Consiliul Suprem de Securitate, care în esenţa sa ar trebui să fie instituţia principală în sistemul naţional de securitate, în forma actuală, s-a dovedit a fi unul ineficient, inert şi riscă să devină unul decorativ în procesul decizional la nivel naţional. Una dintre cauzele principale este faptul că membrii CSS vor reflecta poziţiile partidelor pe care le reprezintă şi se află la guvernare. Acest fenomen ipotetic poate crea un conflict de interese şi, eventual, va duce la un blocaj privind deciziile importante în sectorul dat. În consecinţă, rolul slab şi ineficienţa CSS în condiţia formei parlamentare de guvernare vor duce la transferul puterii decizionale către Guvern, care din start deţine puterea executivă majoritară şi, respectiv, finanţele şi resursele necesare. Prin urmare, în sistemul actual preşedintele partidului care obţine victoria în scrutinul electoral şi fiind ales Prim-ministru, are toate posibilităţile de a concentra puterea în stat prin controlul total a sectorului de securitate. Experienţa guvernărilor precedente a demonstrat clar acest fenomen. Ca exemplu, cel mai elocvent este conflictul din anul 1996, cînd Prim-ministrul A. Sangheli şi Ministrul Apărării, generalul de divizie P.Creangă, în perioada 15-17 martie 1996 au efectuat o tentativă de a pune Armata Naţională în serviciul partidului parlamentar majoritar, întrînd în contradicţie directă cu Preşedintele Republicii, M. Snergur, – Comandant Suprem al Forţelor Armate, din timpul respectiv.

Ineficienţa sistemului naţional de securitate al Republici Moldova, şi în special a CSS, a fost demonstrată de evenimentele tragice din 07 aprilie 2009, precum şi tergiversarea implementării atît a reformei democratice în sectorul de securitate cît şi a Planului Individual de Acţiuni al Parteneriatului RM-NATO în întregime. Nu este secret mare, că aceste fenomene au afectat destul de grav imaginea Republicii Moldova atît pe plan intern cît şi extern, în special în cadrul procesului integrării europene, fapt exprimat prin nesemnarea unui nou acord de cooperare Republica Moldova – UE, preconizat pentru anii 2008-2009. Una din cauzele principale a eşecului reformei democratice în sectorul de securitate, cît şi a funcţionalităţii acestui segment, constă în imperfecţiunea cadrului normativ, fapt ce, la rîndul, său va cauza disfuncţionalitatea centrului de gravitate ierarhic-funcţional în sistemul de securitate, care ar prezenta Preşedintelui RM (Comandantului Suprem al Forţelor Armate) propuneri, concepţii şi strategii elaborate de sus şi coordonate pe întreaga verticală al sectorului de securitate. Numai în aşa caz mecanismul dat, în rînd cu securitatea militară, ar acoperi toate segmentele securităţii naţionale: securitatea economică, energetică, ecologică, constituţională, demografică, de migraţiune, şi nu în ultimul rînd - cea ideologică şi informaţională. În opinia mai multor experţi, atît internaţionali cît şi autohtoni, CSS în componenţa actuală şi cu atribuţiile respective nu a devenit o structură, care ar genera idei, concepţii şi politici de securitate şi corespunzător ar coordona aspectele securităţii naţionale. Din aceasta cauză sectorul de securitate în RM, avînd drept componente Ministerul Apărării, Ministerul Afacerilor Interne, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Serviciul Pază de Stat, Serviciul de Grăniceri, Serviciul Vamal, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, a devenit un model adînc decentralizat, unde fiecare instituţie îşi planifică politica sa proprie şi o implementează, bazîndu-se pe interesul corporativ în detrimentul securităţii naţionale. Actualul model al sistemului de securitate naţională duce la lipsa de transparenţă şi a unui control democratic eficient, la cheltuieli bugetare nejustificate şi la ineficienţa acestui sector în cazul unor situaţii de criză. Mai mult decît atît, posibilitatea marginalizării rolului Preşedintelui RM – Comandant Suprem al Forţelor Armate în sectorul de securitate, potenţial va aduce prejudicii sistemului politic al RM şi eventual procesului de soluţionare a conflictului transnistrean.

În scopul perfecţionării sistemului de securitate naţională conform standardelor democratice, se recomandă modificarea în mod prioritar a structurii, componenţei şi atribuţiilor funcţionale ale Consiliului Suprem de Securitate în conformitate cu standardele şi bunele practici ale statelor democratice, fapt ce va permite sporirea autorităţii şi rolului Consiliului Suprem de Securitate în societate şi în sistemul politic al statului.

II. Practica internaţională comparativă

Evoluţia securităţii internaţionale în contextul globalizării a dovedit că aspectele securităţii naţionale sunt tot mai complexe, nu se limitează numai la apărarea statului şi contracararea spionajului, ci devin o prioritare pentru dezvoltarea stabilă a statului. Aceasta o dovedesc evenimentele din 11 septembrie 2001 din SUA, criza economico-financiară, escaladarea luptei ideologice şi religioase, migraţia ilegală globală, conflictele separatiste, cum este şi cazul transnistrean. În acest context, rolul instituţiilor naţionale de securitate este unul important şi larg.

Din experienţa mai multor state se constată, că Preşedintele, în calitatea sa de şef al statului, fiind responsabil de suveranitatea ţării, conduce cu sistemul securităţii naţionale. Totodată, pentru a conduce efectiv acest sistem, şi a formula politici coerente în sfera securităţii naţionale, este necesar ca toate contribuţiile şi activităţile instituţiilor naţionale de securitate să fie coordonate, sistematizate, analizate, iar implementarea lor să fie monitorizată adecvat de către Consiliul Naţional de Securitate (CNS), care determină caracterul politicilor de securitate naţională. Cu alte cuvinte, statele puternice au un sistem de securitate puternic cu un Consiliu Naţional de Securitate eficient, statutul căruia este stipulat în legislaţia naţională.

În rezultatul sintezei şi analizei sistemelor de securitate naţională ale altor state, s-au evidenţiat trei forme mai răspîndite de organizare a Consiliului Naţional de Securitate (CNS).

1. Prima presupune că CNS este constituit în formatul consilierilor naţionali ai şefului statului (membrii cabinetului sau ai administraţiei şefului statului). Acesta este un forum major, unde se examinează aspectele politicii de securitate şi externe, şi, totodată, un instrument naţional, care ghidează deciziile şefului statului către structurile din sectorul de securitate.

Ca reprezentat al acestei forme de organizare, CSN al SUA, fiind un sistem de coordonare interdependent, pare a fi unul performant din punct de vedere cost-eficacitate, dovedit şi de istorie.[i] CNS al SUA, compus din membrii executivului subordonat Preşedintelui şi din direcţii specializate permanente, este condus de Consilierul Principal al Preşedintelui pentru Securitatea Naţională. El este unul eficient deoarece membrii permanenţi nu pot bloca procesul elaborării politicilor în domeniul securităţii din motivul că membrii săi sunt consilierii Preşedintelui şi ai executivului, şi nu au conflict de interese în aspectul elaborării şi implementării politicilor. Evident, că toate deciziile în faza finală aparţin Preşedintelui SUA.

2. A doua formă, presupune că un grup de oficiali înalţi ai executivului naţional este folosit ca un instrument care elaborează şi implementează politica şi voinţa şefului statului în sfera securităţii naţionale. Experienţa Federaţiei Ruse este o alternativă pentru procesul de adoptare a deciziilor în sectorul de securitate.[ii] Modelul dat presupune că Consiliul constă din 2 categorii distinctive (un model similar cu Consiliul de Securitate al ONU): permanentă - cu drept de vot, şi virtuală, cu funcţii de recomandare, fapt ce poate genera conflict de interese şi apare mai mult ca un organ decorativ pentru a demonstra legitimitatea deciziilor Preşedintelui. Totodată, participarea cu vot decizional a membrilor cabinetului de miniştri, subordonaţi Prim-ministrului, de asemenea poate crea conflict de interese în procesul de elaborare şi implementare a politicilor în domeniul securităţii naţionale. De menţionat că, acest model s-a dovedit a fi unul ineficient în situaţii de crize naţionale, din motivul că este masiv şi inert (cazul războiului în Cecenia 1994, 1999 şi în Georgia 2008).

3. A treia formă, care de asemenea există în multe state CSI şi UE[iii], presupune că un grup de experţi în domeniul de profil din instituţiile securităţii naţionale, ghidat de biroul naţional de securitate pe lîngă şeful statului, este folosit ca un instrument de analiză şi elaborare a recomandărilor privind aspectele securităţii naţionale pentru şeful statului. Acest model presupune şi existenţa a unui Bord al Guvernului, care coordonează instituţiile sectorului de securitate, şi, după caz, prezintă Preşedintelui analizele şi recomandările necesare, precum şi a Biroului de Securitate Naţională pe lîngă Preşedinte. Acest model se dovedeşte a fi ineficient din cauză că presupune un dualism şi conflict de interese între CNS, Biroul Naţional de Securitate al Preşedintelui şi Bordul Prim-ministrului şi, corespunzător, presupune cheltuieli financiare duble.

III. Analiza Consiliul Suprem de Securitate al Republicii Moldova

În statele democratice, şeful statului, uneori seful executivului, (anexa 1) determină ameninţările şi riscurile securităţii naţionale şi, corespunzător, adoptă politicile de bază şi documentele strategice corespunzătoare în domeniul securităţii naţionale, care devin elementul principal în planificarea sectorului de securitate şi anume a capabilităţilor respective pentru contracararea ameninţărilor definitivate. Acest aspect este foarte important deoarece determină elementele de bază ale instituţiilor respective din sectorul de securitate şi anume: structura, organigrama, statele, numărul de personal, sarcinile şi modul de executare a sarcinilor, şi cel mai important - bugetul şi resursele necesare. Analizând activitatea şi aspectele legale ale actualului CSS al RM, se evidenţiază că această structură este un hibrid al modelului doi şi trei, şi este considerat de mai mulţi experţi de a fi unul foarte slab, decorativ şi ineficient.

Evaluînd ultimele evenimente majore în sectorul de securitate naţional, reiese că CSS s-a transformat într-o structură decorativă, fără acces real la procesul decizional, iar lipsa unei baze juridice adecvate o privează de o activitate eficientă. Însăşi faptul că în procesul elaborării Concepţiei Securităţii Naţionale şi implementării Planului IPAP RM-NATO responsabilităţile de instituţie-lider au fost redistribuite de la CSS către Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene (structură diplomatică) denotă incapacitatea actualului CSS de a onora obligaţiunile de coordonator naţional în domeniul securităţii naţionale.

Reieşind din aceste considerente, este imperativ necesară reformarea CSS în primul rînd.

IV. Recomandări pentru reformarea CSS RM

În scopul creării unei structuri viabile de consultare - coordonare pentru Preşedintele RM – Comandant Suprem al Forţelor Armate, se propune următorul model al Consiliului Suprem de Securitate al RM (anexa 2). Acesta reprezintă un organ, condus de către Preşedintele RM, în cadrul căruia se stabileşte o structură permanentă, cu caracter de coordonare, şi una virtuală, cu caracter de recomandare.

Aşa dar, modelul propus prevede că pentru a asigura un consens naţional, Preşedintele RM este consultat de Comitetul interministerial, ca parte componentă a Consiliului, cu atribuţii de înaintare a recomandărilor privind securitatea naţională, în componenţa căruia întră toate persoanele - cheie ale guvernării RM cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale.

Totodată, important este ca Preşedintele să fie asistat de o structura permanentă cu funcţii de coordonare - Biroul Executiv al CSS, care face parte din structura administrativă a Preşedintelui RM. Biroul Executiv al CSS trebuie să fie condus de Director, care este şi Consilierul Principal al Preşedintelui pentru Securitatea Naţională. Numai în aşa fel Preşedintele RM va deţine obiectiv controlul deplin asupra procesului de elaborare şi coordonare a politicilor în domeniul securităţii naţionale.

În sistemul propus nou al CSS, se presupune să fie desfăşurate două forme de activitate funcţionale: prima – de consultare şi recomandare, care revine Comitetului interministerial pentru securitatea naţională şi a doua – de coordonare şi control al executării deciziilor aprobate, care revine Biroului Executiv al CSS. A doua forma este una importanta, care lipseşte în structura actualului CSS. Biroul Executiv CSS, compus din consilieri specializaţi în domeniile securităţii privind politica externă, apărarea, securitatea constituţională şi serviciile secrete, energetică, sistematizează, analizează şi prezintă Preşedintelui CSS spre aprobare recomandări expertizate şi coordonate în toată complexitatea lor în mod obiectiv, fără conflict de interese în procesul luptei pentru resursele necesare.

Modelul propus prevede că în activitatea sa Biroului Executiv va fi complimentat, de la caz la caz, de un comitet ştiinţific de expertiză, care va sistematiza analizele privind mediul de securitate internaţional şi naţional şi alte aspecte ale securităţii naţionale. Din comitet vor face parte Academia de Ştiinţe, instituţiile ştiinţifice şi ONG-urile, experţi independenţi specializaţi în domeniu şi astfel va atrage societatea civilă în interacţiune si va constitui un element independent de opinie. Acest comitet ar putea fi creat prin Decretul Preşedintelui RM.

Evident că deciziile CSS sunt aprobate de către Preşedintele RM, care analizează mai multe viziuni parvenite atît din partea Comitetului interministerial în securitatea naţională – opinia Guvernului şi Parlamentului cît şi din partea Biroului Executiv al CSS, care nemijlocit va analiza imparţial informaţia respectivă. Din punct de vedere tehnic, reformarea CSS în modelul propus va crea o piramidă, în vîrful căreia Preşedintele CSS va ghida sistemul de securitate naţională prin conducerea şi coordonarea Analizei Strategice a Sectorului de Securitate şi Analizei Strategice a Apărării cu elaborarea concomitentă a documentelor strategice şi politicilor ce reglementează baza normativă şi juridică a sectorului de securitate naţională. Acest model va sistematiza elementele de recomandare şi coordonare în practică şi nu va presupune cheltuieli adiţionale în condiţiile economice ale RM.

V. Concluzii şi propuneri

Reformarea Consiliul Suprem de Securitate al RM, ca element-cheie al sistemului de securitate naţională, este una prioritară, urgentă, şi va semnala statelor UE şi Partenerilor în cadru Parteneriatului Euro-atlantic că Republica Moldova este un partener credibil, capabil de a îndeplini angajamentele asumate de democratizare a guvernării, în special a sistemului securităţii naţionale, precum şi de a implementa Planului Individual de Acţiuni al Parteneriatului, care este din nou relansat în RM în 2009. Tergiversarea reformării acestei structuri, poate submina procesul reformei sectorului de securitate şi apărare şi a-l îndrepta într-o direcţie absolut eronată.

Întru eficientizarea activităţii Consiliului Suprem de Securitate este necesară stabilirea, ca principiu, a următoarelor forme de activitate a Conciliului: consultare-recomandare şi coordonare-control, care lipseşte în actualul CSS.

Totodată, pentru a permite aplicarea adecvată a acestor forme de activitate, se propune ajustarea structurii CSS prin configurarea segmentului permanent şi cel virtual, cu formarea Comitetului interministerial pentru securitatea naţională (cu atribuţii de recomandare) şi a Biroul Executiv al Consiliului (cu atribuţii de coordonare).

În procesul reformării Consiliului Suprem de Securitate, pentru ajustarea politică şi simplificarea percepţiei internaţionale a sistemului de securitate a RM, se recomandă de a redenumi Consiliul Suprem de Securitate al Republicii Moldova – o formulă moştenită de la sistemul sovietic (Верховный/Высший Совет Безопасности) - în Consiliul Naţional de Securitate, noţiune răspîndită în mai multe state democratice şi care reflectă o denumire mai democratică şi populară, fără a fi evidenţiată subordonarea ierarhică superlativă. Acest mic gest va constitui un puternic mesaj politic

În mod prioritar, se propune adoptarea unui cadru legal nou privind Consiliul Suprem de Securitate, şi anume:

de adoptat o lege privind Consiliul Naţional de Securitate, care ar stipula rolul, atribuţiile, funcţionalitatea şi structura CNS, conform structurii propuse în anexa 2 (fără detalii tehnice, care for fi stipulate prin Decret Prezidenţial);

de operat modificări la capitolul CSS din proiectul legii privind Strategia securităţii naţionale, care stabileşte sarcinile sectorului securităţii naţionale.

Luînd în consideraţie, că conform practicilor internaţionale, Consiliul Suprem de Securitate trebuie să devină un centru de gravitate funcţionar-ierarhic al sistemului de securitate naţionale, numai reformarea acestei instituţii conform standardelor internaţionale va aduce succes întregului proces de reformare a sectorului de securitate naţională conform standardelor democratice.

Anexe:

1. Principiul funcţional-ierarhic de planificare a sistemului de securitate naţională [pdf.file]

2. Recomandare pentru structura nouă a CSS al RM [pdf.file]

[i] http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/

[ii] http://www.scrf.gov.ru/

[iii] http://en.bbn.gov.pl/ - Modelu Polonei în acest caz a fost luat ca un exemplu.